De gauche à droite : Pierre Jacquet, Benoît Coeuré, Agnès Bénassy-Quéré, Jean Pisani-Ferry.

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AVANT-PROPOS

1. Pourquoi ce livre ?

L’idée de ce manuel est née du séminaire que nous avons créé en 1998-1999 à l’École polytechnique, et animé depuis lors, pour amener nos étudiants à faire le lien entre l’enseignement théorique qu’ils reçoivent et l’élaboration des politiques économiques à laquelle certains d’entre eux se destinent.

Nous avons été confortés dans cette démarche par notre expérience. Chacun d’entre nous est à la fois enseignant et praticien, chacun combine ou a combiné recherche et aide à la décision. À Paris, à Bruxelles ou ailleurs, nous avons été conseillers, experts à divers titres, membres ou animateurs d’instances consultatives, hauts fonctionnaires, chercheurs dans des think tanks, commentateurs, professeurs d’université ou de grande école. Ayant à des titres divers consacré une partie de notre vie professionnelle aux questions internationales, nous avons été régulièrement confrontés à la pratique de la politique économique dans d’autres pays proches ou lointains. Ces expériences nous ont conduits à nous situer à l’intersection entre la théorie et l’action.

Nous croyons cette attitude plus féconde que l’ignorance réciproque qui prévaut trop souvent.

L’Europe continentale est en retard dans l’échange entre théories, action et évaluation, cette pratique étant davantage caractéristique du monde anglo-saxon. Malgré des innovations importantes comme, en France, le Conseil d’analyse économique, et bien que les instances communautaires fassent fréquemment recours à l’expertise externe, le va-et-vient entre recherche et vie publique reste insuffisant. La conception des politiques en souffre, et les erreurs mettent trop longtemps à être identifiées et corrigées. De bonne foi, des ressources publiques rares sont parfois dilapidées, dans certains cas au profit d’intérêts particuliers. En outre, la voix des Européens dans les débats internationaux est moins audible qu’elle ne pourrait l’être.

Ce retard porte aussi préjudice au débat démocratique. Loin d’être le cheval de Troie d’une « pensée unique » d’inspiration libérale, comme on le considère trop souvent en France, la théorie économique fournit avant tout une « boîte à outils » qui permet d’évaluer les conséquences de telle ou telle politique pour les différents acteurs économiques et sociaux. Certes, elle prend pour acquis que le marché est un mode efficace d’organisation économique ; mais elle fournit aussi les instruments qui permettent de cerner ses défaillances ou l’inégalité de ses effets. La démocratie gagnerait à ce que les participants au débat public se saisissent davantage et à meilleur escient des outils qu’offre l’analyse économique.

Ce manuel a donc l’ambition d’aider à combler une lacune en proposant une approche systématique de la politique économique. En général, les cours d’économie ont pour objet l’apprentissage de l’analyse théorique dans des champs particuliers : macroéconomie, microéconomie, finance, économie internationale, etc. Dans certains cas, une référence explicite est faite à la politique économique, par exemple en macroéconomie avec l’étude du modèle keynésien ISLM ou de son extension à l’économie ouverte. Mais la représentation des choix de politique économique reste extrêmement abstraite. À l’inverse, il existe un certain nombre de livres ou essais de grande qualité sur la politique économique ; mais leur objet est davantage de montrer comment les convictions se forment et se mettent en œuvre et de détailler le fonctionnement des institutions qui en ont la charge que d’en analyser l’ancrage théorique.

Notre souci est ici de proposer un traitement pédagogique des apports de l’ana-lyse théorique à la décision de politique économique et de montrer comment la théorie éclaire l’action, sans dissimuler les incertitudes, les zones d’ombre, les controverses et la place du jugement dans les prises de décision. Nous cherchons donc, à la fois : à analyser les problèmes et les arbitrages auxquels les décideurs sont confrontés ; à dresser le bilan des principales approches théoriques qui nous semblent pertinentes pour éclairer ces arbitrages, en incluant à la fois les travaux les plus récents et des textes fondateurs qui conservent toute leur importance ; à utiliser ces acquis pour analyser les principales options de politique macroéconomique.

2. Comment utiliser ce livre

Cet ouvrage comprend huit chapitres. Les deux premiers présentent le cadre général de la politique économique. Le chapitre 1 rappelle ses fondements et présente les principales méthodes et analyses qui seront utilisées dans le reste du manuel. Le chapitre 2 examine les limites de l’intervention publique et analyse les interactions stratégiques entre ses différents acteurs. Les six chapitres suivants abordent chacun un grand domaine de la politique économique : politique budgétaire (chap. 3), politique monétaire (chap. 4), politique de change (chap. 5), politiques de croissance (chap. 6), politique fiscale (chap. 7), politiques de l’emploi (chap. 8). Chacun de ces six chapitres thématiques est construit selon la même architecture : les enjeux et faits stylisés, puis les théories, puis les politiques. Chacun peut être abordé indépendamment des autres, même si chacun s’appuie sur les résultats et analyses d’autres chapitres et y renvoie.

Ce manuel n’est pas exhaustif. Le champ que nous couvrons est restreint à la macroéconomie au sens large : monnaie, budget, taux de change, croissance, fiscalité, emploi. Nous ne traitons des aspects microéconomiques, malgré leur importance dans l’élaboration des politiques publiques, que dans la mesure où ils éclairent les champs évoqués ci-dessus. Nous savons cependant que ce choix nous a amenés à laisser de côté des questions tout à fait fondamentales, concernant par exemple la régulation, la politique de la concurrence, la politique commerciale, les privatisations, ou la protection sociale, pour n’en citer que quelques-unes. Par ailleurs, nous avons également laissé de côté certains développements théoriques récents, même lorsqu’ils font référence dans le champ académique, lorsqu’ils nous semblent peu pertinents en pratique. Ainsi, par exemple, la théorie des cycles réels est-elle à peine évoquée.

Après réflexion, nous avons aussi décidé de ne pas consacrer un chapitre spécifique aux questions internationales, mais de les aborder au fil des sujets dont nous traitons. C’est aussi le choix que nous avons fait concernant l’intégration européenne : dans chacun des domaines qui font l’objet de chapitres, certains des leviers d’action de la politique économique se situent au niveau européen, certains au niveau national ou infra-national. Enfin, nous avons, à ce stade, laissé de côté les questions relatives à l’émergence de l’action collective internationale (choix d’un système monétaire international, politique financière internationale, politique d’aide au développement, choix des institutions de la gouvernance économique mondiale), même si les différents chapitres y font référence.

L’approche retenue dans ce manuel le distingue d’autres manuels d’économie. Elle est d’abord descriptive et factuelle : chaque chapitre portant sur l’un des grands domaines de la politique macroéconomique s’ouvre par une présentation des faits principaux que nous retenons de l’évolution des dernières décennies. Nous les utilisons ces faits pour introduire la réflexion théorique et pour fonder le questionnement de politique économique. Notre approche est, ensuite, historique et institutionnelle, car il nous semble important de connaître, dans chaque domaine, les grandes étapes de la réflexion et de l’action.

La théorie occupe cependant une place centrale dans l’ouvrage : nous mettons en perspective les acquis de la science économique dans chacun des domaines considérés, afin de montrer ce qu’ils permettent d’expliquer et comprendre, et les questions qui restent en suspens. Nous faisons également une place importante à l’approche bibliographique et synthétique, afin de donner au lecteur un bilan des connaissances sur les principaux thèmes de la politique macroéconomique. Enfin, notre approche situe l’ana-lyse économique comme théorie de la décision et de l’action en montrant comment les principaux arbitrages de politique économique se présentent aux décideurs. De nombreux exemples tirés de l’expérience internationale sont présentés au fil des pages pour éclairer le raisonnement et l’analyse.

La plupart du temps, nous avons réservé les développements mathématiques aux encadrés techniques. Pour nous, les mathématiques ne sont pas l’objet de la science économique mais en constituent un langage essentiel et souvent indispensable, qui permet de passer, de façon cohérente et rigoureuse, d’un faisceau d’hypothèses à des conclusions. La formalisation sert aussi à développer des outils statistiques permettant de confronter les hypothèses aux données du monde réel. Ce langage, cependant, est davantage adapté au déroulé rigoureux du raisonnement qu’à son explicitation et à l’exposé de ses conclusions. Nous nous attachons dans ce manuel à donner des exemples de cette démarche, mais aussi d’expliciter de façon littéraire les raisonnements associés.

Chaque chapitre comprend de nombreuses « aides à la lecture » : graphiques et tableaux, car les faits sont au cœur de notre approche ; encadrés théoriques (avec cadre grisé et fond blanc) ou descriptifs (fond grisé) ; liste des références bibliographiques utilisées, mais aussi liste additionnelle de références que le lecteur pourra éventuellement consulter pour approfondir tel ou tel aspect, liste de sites internet. Les mots-clés sont tous définis dans un des chapitres et référencés en fin d’ouvrage. Ce manuel est également complété par un site internet, www.politique-economique.info où le lecteur trouvera des aides à la présentation, des liens vers des sites de ressources, et divers compléments issus de notre enseignement (dossiers thématiques ou suggestions de lecture). Nous avons cherché à mobiliser dans la mesure du possible les références disponibles en français, mais comme les domaines qu’elle analyse, la science économique elle-même n’échappe pas à la mondialisation : la majeure partie des références sont donc en anglais et la maîtrise de l’anglais économique est par conséquent très souhaitable pour approfondir les questions traitées dans cet ouvrage.

Au terme de cette aventure, il nous reste à remercier tous ceux qui l’ont encouragée et rendue possible. Nous avons d’abord une dette envers nos élèves, dont l’adhé-sion et les critiques ont joué un grand rôle dans la maturation de l’enseignement sousjacent à ce manuel. Plusieurs collègues ont accepté de lire des premières versions des différents chapitres et nous ont permis par leurs commentaires de les enrichir. Nos remerciements vont ainsi à Philippe Aghion, Stéphane Austry, Guy Gilbert, Philippe Martin, Isabelle Rabaud, Arthur Silve, François Villeroy de Galhau, Charles Wyplosz, et tout particulièrement à Laurence Boone et à Gilbert Cette. Sans eux, ce livre serait moins précis et rigoureux.

Laurence Boone, alors à l’OCDE, et Gian Maria Milesi-Ferretti ont aimablement accepté de nous donner accès à leurs données. Nous avons également bénéficié de l’accueil chaleureux de à la faculté d’économie d’Aix-en-Provence et exprimons notre reconnaissance à André Cartapanis, Nicole Bouteleux et toute l’équipe du Centre d’économie et de finances internationales (CEFI). Le Centre européen d’éducation permanente (CEDEP) nous a aimablement hébergés à Fontainebleau lors d’une « retraite » qui a vu naître les premières versions de plusieurs chapitres. Enfin, nous sommes particulièrement reconnaissants à Olivier Blanchard, dont les travaux ont souvent inspiré nos réflexions, d’avoir accepté de préfacer cette première édition.

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